法律法規/國務院行政法規庫/中央社會治安綜合治理委員會關於加強流動人口管理工作的意見
【標題】：中央社會治安綜合治理委員會關於加強流動人口管理工作的意見
【頒佈方】：中共中央辦公廳/國務院辦公廳
【頒佈日期】：19950919
【實施日期】：19950919
【類別】：國務院行政法規庫
【內容】：流作員人治作流合作管央綜工關加會工加綜動治會流委綜流安管
中央社會治安綜合治理委員會關於加強流動人口管理工作的意見
（１９９５年９月１９日中共中央辦公廳 國務院辦公廳轉發）
在改革開放和建立社會主義市場經濟體制的新形勢下，人口流動特別是農村剩
餘勞動力跨地區的流動大量增加。這一方面對經濟發展和社會進步起到了積極的促
進作用；另一方面，也對社會治安、勞動、交通、計劃生育等各種管理秩序造成了
很大的衝擊。近年來，各地和有關部門在加強流動人口管理方面做了大量工作，有
力地促進了人口的合理有序流動，但是，從總體上看，還遠遠不適應形勢發展的要
求。當前，作為流動人口主體的農村剩餘勞動力的流動，在很大程式上仍然處於盲
目無序狀態。為了維護社會的穩定，保障改革開放和社會主義現代化建設的順利進
行，必須在全國範圍內大力加強對流動人口的管理工作。
一、流動人口管理工作的指導思想和主要任務
（１）人口流動增多是經濟和社會發展到一定階段的重要特徵。我國正處在經
濟迅速發展時期，在市場配置各種資源的過程中，要求包括勞動力在內的各種生產
要素，按照經濟規律在產業間和地區間流動。同時，我國又是一個發展中國家，由
于歷史和現實的多種原因，經濟發展很不平衡，地區之間、城鄉之間差距較大。因
此，我國現階段人口流動特別是農村剩餘勞動力跨地區流動的大量增多是一種必然
現象。在我國建立社會主義市場經濟體制初期，人口的流動在一定階段中出現盲目
無序狀態是難以避免的，但是，如果對這種狀態放任不管，就會導致嚴重後果。各
級黨委、政府必須把流動人口問題作為直接關係國家發展和社會穩定的重大經濟、
政治問題，予以高度重視，採取有力措施，切實加強流動人口管理工作。
（２）加強流動人口管理工作的指導思想是：從全黨全國工作的大局出發，適
應建立社會主義市場經濟體制的要求，對流動人口特別是對農村剩餘勞動力的轉移
要因勢利導，宏觀控制，加強管理，興利除弊。要通過加強農業綜合開發、發展鄉
鎮企業和加強小城鎮建設等，就地消化和吸納絕大部分剩餘勞動力。同時，應根據
經濟發展的需要，組織一部分農村剩餘勞動力有秩序地跨地區或進城鎮就業，並逐
步建立健全相應的管理、教育、服務措施。
（３）加強流動人口管理工作的主要任務是：進一步統一思想認識，各有關地
區和部門樹立全國一盤棋的觀念，加強合作，齊抓共管，採取更加有力的措施，對
流動人口問題進行綜合治理。在工作中必須緊緊依靠基層組織和人民群眾，大力加
強對流動人口特別是離開農村常住戶口所在地跨地區務工經商人員的戶籍管理、治
安管理、流動就業管理和計劃生育、民政、衛生、兵役等各項管理工作，並把管理
與對流動人口的疏導、服務、教育等各有關工作緊密銜接。建立科學有效的工作機
制，逐步把這項工作制度化、法律化，納入依法管理的軌道。特別是人口流出和流
入多的地方，要加強對口交流，密切配合，共同解決好工作中的突出問題。要通過
加強對流動人口的各項管理工作，切實掌握人口流動情況，控制流動規模，引導有
序流動，充分發揮人口流動的積極作用，保護流動人口的合法權益，預防和依法打
擊其中極少數人的違法犯罪活動，維護社會治安和各種管理秩序，以更好地為改革
開放、經濟發展和社會穩定服務。
二、加強流動人口管理的主要措施
（４）加強疏導，促進農村剩餘勞動力就地就近轉移。按照黨中央、國務院關
于發展農業和加強農村工作的部署和要求，下大力氣把支持農業、農村工作的政策、
措施落到實處，真正調動起農民務農的積極性，加強農業的深度廣度開發。大力
發展鄉鎮企業，積極落實中西部鄉鎮企業貸款，加快實施“東西合作工程”，鼓勵
東部企業到中、西部投資、開工廠。採取有力措施鼓勵和促進小城鎮的發展，在充分
保證農業發展和農村建設的前提下，允許農民進城務工經商，興辦企業，並根據一
定條件，允許農民在小城鎮落戶。
（５）加強對農村剩餘勞動力跨地區流動就業的調控和管理，提高勞動力跨地
區流動的組織化、有序化程度。加強鄉鎮就業服務網路建設，開展有組織的勞務輸
出；抓緊建立區域勞動力市場訊息網路，加強省際間勞務協作；實行按就業需求信
息發放證卡的辦法，開展有效的管理服務。逐步形成“資訊導向、按需流動、憑證
管理、全程服務”的流動就業制度。
（６）實行統一的流動人口就業證和暫住證制度。凡是離開農村常住戶口所在
地跨地區務工經商人員，外出前，須按規定在常住戶口所在地勞動部門辦理“外出
人員就業登記卡”。登記卡要如實記載婚姻、健康狀況。辦卡時要查驗外出人員應
有的計劃生育證明，查清近三年內有無違法犯罪的情況。到達目的地後，須在當地
公安機關和勞動部門辦理“暫住證”和“外來人員就業證”。任何單位和個人不准
雇用無上述證件的外來人員，對違反此規定者應進行處罰。公安、勞動部門要儘快
制訂有關規章，並加強協作配合，認真做好流動就業制度和暫住戶籍制度的銜接工
作。尤其要加強對證卡發放的管理和監督，嚴防發生濫發證卡、以權謀私等問題。
（７）整頓勞動力市場。跨地區就業的仲介服務活動就由勞動部門歸口管理，
從嚴控制。要加強勞動部門所屬的職業介紹仲介服務機構建設，擴大覆蓋面，增強
服務功能，使之在農村剩餘勞動力有組織的轉移方面充分發揮主管道作用。對非勞
動部門開辦的職業介紹仲介機構要加強管理和監督檢查，對不具備條件、未經勞動
部門批准的要予以關閉；對社會確實需要，具備國家規定的條件，而且工作基礎較
好的，要納入規範化管理範圍，完善制度，加強監督。要在各級政府的領導下，勞
動、公安等部門密切合作，堅決取締非法勞動力市場及非法職業介紹仲介活動，嚴
厲打擊以介紹就業為幌子進行的各種違法犯罪活動。
（８）加強對外來人員落腳點和活動場所的管理。各級政府要按照社會治安綜
合治理“屬地管理”的原則和“誰主管誰負責”的原則，把外來人員全部納入當地
行政管理和群眾自治工作範圍之內，嚴格實行目標管理責任制。對旅館、房屋出租
戶、用工單位、建築工地、集貿市場、文化娛樂場所，要落實治安、計劃生育、衛
生等承包責任制。出了問題，要首先追究所在場所、單位企業法人或經營者的責任。
各有關部門要各負其責，嚴格進行指導、檢查、監督。對外來人員聚居區，當地
政府要及時進行清理整頓，對其中的治安、衛生、計劃生育、非法經營等問題要進
行重點治理。特別是對鐵路沿線、旅遊區、城郊結合部盲流人員違章搭建的各種房
屋，要在做好宣傳教育工作的基礎上予以拆除，並勸返和遣送滯留不歸的盲流人員。
對已經形成規模的外來人員聚居區，當地政府要加強管理，嚴防出現非法地方勢
力和帶有黑社會性質的行幫組織。
（９）改進和加強收容遣送工作。根據當前維護社會穩定的需要，收容遣送的
對象主要是無合法證件、無固定住所和無正當生活來源的流浪乞討人員。收容遣送
工作由民政部門和公安機關共同承擔。公安機關負責對影響社會治安管理的流浪乞
討人員的收容工作，民政部門協助；民政部門負責收容遣送站的管理和遣送工作，
公安機關協助。根據需要，公安機關可在收容遣送站設立派出機構，負責維護治安
秩序，協助民政工作人員進行審查、管理和遣送。對收容遣送站中直接接觸收容遣
送對象的民政工作人員，應按規定給予適當補貼。為了方便工作，可以給負責收容
遣送的民政工作人員制發統一的證件和標誌。要大力加強大中城市收容遣送工作，
健全工作網路。公安機關和民政部門要密切配合，加強協作。地方各級政府要關心
和重視收容遣送工作。確實保障必需的工作經費，努力為這項工作的順利進行創造
條件。各級黨委、政府要切實加強對外來人員的教育和管理，並積極做好盲流人員
的遣送安置工作。要儘快制定全國性的收容遣送工作法規。
（１０）試辦流浪兒童保護教育中心。對在社會上長期流浪、無家可歸，失去
正常生活、學習條件和安全保障的少年兒童，要採取保護性的教育措施。可在流浪
兒童較多的城市，試辦流浪兒童保護教育中心。這項工作由當地政府負責，民政部
門牽頭，教委、婦聯、共青團、公安、鐵道等有關方面協助。
（１１）加強對流動人員尤其是跨地區務工經商人員的服務和宣傳教育工作。
對流動人口要堅持在政治上、經濟上、法律上一視同仁。嚴格按照法律和政策規定，
採取有力措施，確實保障他們的合法權益。特別是人口流入較多的地方，要切實
做好對外來務工經商人員的服務和教育工作，對他們在經濟建設和社會發展中的積
極作用給予充分肯定，對其中的優秀人物及作出的突出貢獻要大力宣傳表彰，建立
健全激勵制約機制，增強他們對流入地建設發展的責任感。有關部門要結合本地實
際制定保護外來務工經商人員合法權益的規定並嚴格監督執行。聘用外來工較多的
工廠、企業和請外地建築隊施工的單位，要按照有關部門的規定為外來工提供生活
條件和工作條件，辦理必要的社會保險和人身保險。民政部門要做好流動人口的婚
姻登記工作。人武部門要對外來人員中的民兵預備役人員和應徵公民登記造冊，加
強管理。有關部門要及時、妥善地調解涉及外來工的矛盾、糾紛，及時受理他們的
申訴，反映他們的意見，切實幫助他們解決工作、生活中的問題和困難。要加強對
外來務工經商人員的法制、道德、城市生活知識等方面的教育，引導他們遵紀守法，
共同維護社會秩序。開展就業技能培訓，幫助他們提高素質、增長才幹。要按有
關規定在外來人員中建立黨團基層組織，吸收外來人員中的党、團員參加組織生活，
充分發揮他們的先鋒模範作用。
（１２）依法處理外來人員違法犯罪問題，嚴厲打擊流竄犯罪活動。各級公安
機關要認真調查研究外來人員犯罪的特點和規律，堅持專門工作與依靠群眾相結合
的方針，加強對外來人員違法犯罪活動的打擊、防範和控制工作。依法從重從快嚴
厲打擊殺人、搶劫、重大盜竊等嚴重危害社會治安的犯罪活動；對外來人員中多發
性的治安問題要認真調查研究，及時予以整治；對混雜其中的流竄犯罪分子，要提
高發現能力，加大打擊力度；嚴格防止出現並堅決剷除帶黑社會性質的犯罪團夥和
惡勢力。要增強全局觀念，發揚協作精神，建立健全違法犯罪線索協查和通報制度，
攜手打擊跨區域的犯罪活動，因地制宜地開展緝捕逃犯的專項鬥爭。
（１３）加快流動人口管理方面的立法工作。各省、自治區、直轄市和中央各
有關部門要根據工作需要，儘快制定流動人口管理工作的法規、規章，逐步把流動
人口管理工作納入法制的軌道。
三、加強領導，明確任務，提供必要的工作條件
（１４）各級黨委、政府特別是人口流入、流出多的地方的黨委和政府，要把
加強流動人口管理工作作為一項重要任務，嚴格實行責任制。按照中央的要求，統
籌規劃，協調行動，精心組織，加強監督，務求落實。流出地要把工作重點放在促
進農村剩餘勞動力的就地就近轉移上，決不能片面、盲目地鼓勵外出。要深入發掘
本地資源，充分發揮自身優勢，積極借鑒其他地方的成功經驗，切實加強對農村剩
餘勞動力的就地消化、就近轉移，努力提高勞動力輸出的組織程式。要積極鼓勵和
大力扶持外出務工經商人員回鄉創辦實業、發展經濟。流入地對外來務工經商人員
要加強管理和教育，提供必要的服務，確保他們的合法權益。流入地和流出地要互
相理解、互相支持，加強各方面的交流和合作。
（１５）在流動人口較多的地方，根據需要可以建立流動人口管理工作協調小
組。其辦事機構設在哪里由各地自行確定。各級流動人口管理工作協調小組是同級
黨委、政府領導流動人口管理工作的參謀助手，其主要職責是：①研究貫徹党和國
家關於流動人口管理的方針、政策；②對一個時期的流動人口管理工作情況進行研
究，提出部署工作的意見，並監督實施；③組織、協調、指導各部門各單位落實流
動人口管理措施；④辦理黨委、政府交辦的有關事項。
流動人口管理工作涉及到方方面面，需要各有關部門齊抓共管。特別是公安機
關和勞動部門在流動人口管理工作中肩負著十分重要的責任，要充分發揮職能作用，
積極協助黨委、政府，與各有關部門密切合作，共同做好流動人口管理工作。
（１６）各地要從實際出發，大力加強基層流動人口管理服務機構和隊伍建設。
特別是要充實公安派出所和勞動管理服務站的力量，提高工作人員素質。同時，
要充分發揮基層政權組織和群眾性自治組織的作用，確保加強流動人口管理工作的
各項措施落實到基層。
（１７）要採取得力措施切實防止和解決亂收費問題。各有關地區和部門對已
有的各種流動人口收費要進行一次認真的清理整頓，不合理的和過高的收費要堅決
糾正。今後要嚴格核定收費專案和收費標準。並按國家有關規定，將收費上繳地方
金庫，納入財政預算內管理，實行收支兩條線。各省、自治區、直轄市政府根據需
要，可以制定統一的收費辦法。統一收費後，其他各種名目的流動人口管理費一律
取消並停止執行。
（１８）各級黨委、政府和中央有關部門都要按照上述意見，制定加強對流動
人口問題綜合治理的工作措施，理順關係，完善制度，改進工作方法。要認真總結
經驗，抓緊建立科學有效的流動人口管理工作機制，制定有關流動人口管理工作法
規，以增強對流動人口的宏觀調控能力，更好地為改革開放、經濟發展和社會穩定
服務。
附：《各部門在流動人口管理工作中的主要職責》
附： 各部門在流動人口管理工作中的主要職責
公安機關：負責對流動人口的戶籍管理和治安管理。（１）辦理暫住戶口登記，
簽發和查驗“暫住證”。（２）對流動人口中三年內有犯罪記錄的和有違法犯罪
嫌疑的人員進行重點控制。（３）對出租房屋、施工工地、路邊店、集貿市場、文
化娛樂場所等流動人口的落腳點和活動場所進行治安整頓和治安管理。（４）依法
嚴厲打擊流竄犯罪活動，建立健全社會治安防範網路。（５）協助民政部門開展收
容遣送工作。（６）與有關部門一起疏導“民工潮”。
勞動部門：負責對流動就業人員的勞動管理與就業服務。（１）為流動就業人
員提供就業資訊和職業介紹、就業訓練、社會保險等服務。（２）對單位招用外地
人員、個人流動就業進行調控和管理。（３）辦理“外出就業登記卡”和“外來人
員就業證”。（４）對用人單位和職業介紹機構遵守有關法規的情況進行勞動監察，
維護勞動力市場秩序。（５）依法處理用人單位與外來務工經商人員有關的勞動
爭議。保護雙方的合法權益。（６）負責疏導“民工潮”。
工商行政管理部門：負責對外來人員從事個體經營活動的管理。（１）在核發
營業執照時，核查“暫住證”、“外來人員就業證”等有關證件。（２）對集貿市
場中的務工經商人員進行管理，配合有關部門落實流動人口管理的各項措施。（３）
對外來個體從業人員進行職業道德和遵紀守法等教育。
民政部門：（１）負責收容遣送工作。（２）主管流浪兒童保護教育中心的管
理工作。（３）管理流動人口婚姻登記。
司法行政部門：負責對流動人口的法制宣傳教育、法律服務和糾紛調解工作。
計劃生育部門：（１）負責流動人口計劃生育證明的發放和查驗工作。（２）
為流動人口提供避孕藥具和有關服務。（３）開展計劃生育宣傳教育。
衛生部門：負責對流動人口的健康檢查、衛生防疫工作。為流動人口提供節育
技術服務。
建設部門：（１）負責對成建制施工隊伍和工地的管理以及流動人口聚集地的
規劃管理，協助有關部門落實流動人口管理的各項措施。（２）負責小城鎮的開發
建設，促進農村剩餘勞動力的就地就近轉移。（３）負責對房屋出租的管理和市容、
環境衛生監察。
農業部門：負責對農村剩餘勞動力進行疏導。
鐵道部門：（１）與有關部門一起疏導“民工潮”。（２）配合有關部門清理
鐵路沿線的盲流人員。（３）打擊火車站及列車上的違法犯罪活動。
交通部門：（１）與有關部門一起疏導“民工潮”。（２）打擊車站、碼頭、
汽車、輪船上的違法犯罪活動。
軍事機關：負責流動人口中民兵預備役人員和應徵公民的管理、徵集工作。
黨、團組織：負責對流動党、團員的管理。（１）原所在黨、團組織負責掌握
外出党、團員的去向、從業、外出時間等情況，確定聯繫方式，在集體外出、暫住
地點相對集中的党、團員中，按規定建立黨、團組織。（２）暫住所在地黨、團組
織負責把外來党、團員編入相應的組織，安排參加組織生活，分配做適當工作。（
３）原所在黨、團組織和暫住所在地黨、團組織要加強聯繫，密切配合。
【時效】：
【序號】：2668